El federalismo que supimos construir

Opinión|Por Ramiro Albina|

 

Las instituciones importan como conjunto de reglas que generan incentivos. A su vez, la estructura de incentivos impacta en el comportamiento de los actores que, con un poco de suerte, adquiere regularidad y previsibilidad.

Cuando hablamos sobre el federalismo argentino, la previsibilidad que otorgan las reglas claras es una ilusión. Hoy vuelve a aparecer la discusión sobre una eventual reducción de la coparticipación de la CABA. Decir “vuelve” es engañoso, porque la discusión sobre coparticipación federal de impuestos forma parte de nuestro ser nacional.

Según cuenta la leyenda, las relaciones fiscales entre el estado nacional y las provincias no siempre se guiaron por los mismos criterios. Veamos algunos hechos puntuales.

Con la Constitución del 53, el mecanismo de coordinación fiscal estaba guiado por el principio de separación de fuentes: los recursos vinculados al comercio exterior eran recaudados por la Nación, y los impuestos internos por las provincias.

Con la crisis de 1930, y la caída de recursos derivados del comercio exterior, se avanzó hacia una mayor concurrencia de fuentes, con el estado nacional avanzando sobre facultades tributaras de las provincias, lo que hizo necesaria la instauración en 1935 de un régimen de reparto (no global) de esos impuestos hacia las provincias.

En 1973 nos encontramos con la sanción de la Ley 20.221 que establecía una distribución primaria por mitades entre Nación y Provincias. Esta ley se guiaba por criterios objetivos de población, brecha de desarrollo y densidad poblacional, con un espíritu redistributivo.

En el año 1988 se sancionó la ley 23.548, acordada por todas las provincias y la Nación, que establecía un régimen, en principio transitorio pero que se mantiene como base hasta nuestros días, de coparticipación federal. Esta establecía en un comienzo una distribución primaria de 42,34% a Nación, 54,66% a las Provincias, 2% para el recupero del nivel relativo de determinadas provincias, y 1% para ATN. Los criterios para la distribución secundaria (entre provincias) no se guió por criterios objetivos, como la ley anterior, sino que los porcentajes fueron resultado de la negociación política y la pulseada entre los gobernadores, y entre estos y la Nación.

La reforma constitucional de 1994 establecía que antes de finalizar el año 1996, se debía dictar una nueva ley de coparticipación federal. Sin embargo, los criterios establecidos para esta son de muy difícil cumplimiento, ya que requeriría la aprobación por parte de las 24 jurisdicciones. Teniendo en cuenta que un nuevo sistema de reparto generaría nuevos ganadores y perdedores con respecto al esquema anterior, los incentivos para avanzar en esta dirección son escasos.

Desde la sanción de la Ley 23.548 se fueron implementado numerosos parches por medio de modificaciones a partir pactos, compromisos, introducción de “pre coparticipaciones”, afectaciones específicas de impuestos, etc. Lo cual volvió al sistema mucho más complejo, incluso para los especialistas. Para cuando te preguntes: «¿A dónde van mis impuestos?». Damas y caballeros, este es el monstruo que supimos construir:

 

 

 

 

Desequilibrio fiscal vertical.

En las últimas décadas se generó una tendencia hacia una mayor descentralización del gasto público, en particular en la década de 1990 en lo que respecta a salud y educación, y a la inversa, una mayor centralización fiscal luego de la crisis de 2001 con la creación de impuestos nuevos en manos del estado nacional, nula o parcialmente coparticipados, como el impuesto al cheque y las retenciones. Esto, sumado a la mayor dependencia de varias provincias debido la refinanciación de las deudas provinciales luego de la absorción de las cuasi- monedas, terminó generando uno de los aspectos fundamentales que adquirieron las relaciones fiscales intergubernamentales: el elevado nivel de desfasaje entre la recaudación y el gasto público en las provincias.

La dependencia del estado nacional para el financiamiento de los gastos provinciales presenta grandes diferencias entre las provincias.

El resultado de esta tendencia, terminó siendo que los recursos provenientes de la coparticipación, sumado a las transferencias discrecionales, han ido aumentando su participación en el financiamiento de los gastos provinciales generando importantes desequilibrios y afectando fuerte y negativamente la correspondencia fiscal.

Como resultado, el criterio de reparto termina siendo en buena medida inverso a la población: a menor población en una provincia, mayores recursos en términos per cápita. Así, varias provincias terminan siendo fuertemente subsidiadas por el Estado nacional (mejor dicho, por las provincias más grandes).

Algunos autores, como Carlos Gervasoni (2011), sostienen que la combinación de sectores públicos enormes con débiles sectores privados, y la recepción de importantes recursos de una fuente externa, y que por lo tanto que no proviene de la necesidad de cobrar impuestos a su población (y así asumir el costo político) y desarrollar sectores productivos, tiene consecuencias negativas sobre la calidad democrática.

El caso que resuena frecuentemente en las discusiones sobre la discriminación en el reparto de recursos, es la Provincia de Buenos Aires, la cual recibe per cápita muchos menos recursos en relación a lo que los bonaerenses contribuyen a la renta nacional por medio de impuestos. Esta provincia se vio desde un principio perjudicada con la sanción de la Ley 23.548 (1988) que le hizo perder casi 7 puntos de la coparticipación con respecto a la ley anterior, reducción que luego se intentó compensar con la creación del Fondo del Conurbano Bonaerense en 1992 (financiado por un porcentaje de lo recaudado por el impuesto a las Ganancias), pero al mismo tiempo que, en 1995, se le terminó imponiendo un tope de 650 millones de pesos que se fue licuando por obvias razones y abrió paso a las disputas que continúan hasta hoy.

Esta distribución evidentemente tampoco ha contribuido a impulsar el desarrollo productivo y mejorar los malos índices socioeconómicas de varias de las provincias beneficiadas por el esquema en términos de recursos per cápita, lo que hace que nos preguntemos, ¿Qué sentido tiene realmente mantener esta situación?

El impacto en la dinámica política.

 El federalismo, simplificando, es un mecanismo de descentralización vertical del poder político mediante el cual se distribuyen distintas competencias, con mayor o menor autonomía, entre el estado nacional y las unidades subnacionales. La forma en la que se desarrolla el federalismo fiscal, es una de las claves principales para entender cómo se da esa distribución.

Para analizar el impacto de las relaciones fiscales intergubernamentales en la dinámica política tenemos que tener en cuenta también otros factores como el sistema electoral, el margen de maniobra de los gobernadores, y como su influencia en la dinámica legislativa.

Los gobernadores son actores fundamentales en la política argentina por los recursos de los que dispone, no solo económicos, sino fundamentalmente políticos. El hecho de que los distritos electorales para la elección de diputados coincidan con las provincias, que las listas sean cerradas y bloqueadas (votamos por un conjunto ya preestablecido de candidatos por un partido o frente con un orden predeterminado que no podemos modificar), el control sobre el calendario electoral (posibilidad de desdoblar elecciones), provee a los gobernadores, en tanto líderes provinciales del partido, de un margen de control muy amplio sobre las carreras de los legisladores nacionales.

 “En democracia, todos los votos valen lo mismo”

Como cuando uno de chicos poníamos el diente debajo de la almohada como nuestra inversión más segura, de grandes ponemos los votos las urnas confiados en el tuyo y el mío valen lo mismo. Sin embargo, nuestro Congreso es uno de los que más se aleja de este principio. Sí, tu voto cotiza más o menos de acuerdo a en qué provincia votás.

Por mandato constitucional, la representación en el Senado se reparte en forma igualitaria entre todas las provincias. Suena razonable. Después de todo, la función del Senado es representar los intereses provinciales. Además, para representar la población tenemos la Cámara de Diputados, que constitucionalmente asigna los representantes a las provincias de acuerdo a la cantidad de habitantes, guiño guiño. ¿Cómo? Bueno, resulta que en la Cámara Baja también nos encontramos con fuertes niveles, esta vez inconstitucionales, de sub y sobre representación de las provincias. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, a pesar de tener alrededor del 38% del electorado a nivel nacional, tiene el 27% de los diputados (y el 4% de los senadores). Veamos algunos ejemplos más: para el año 2010 (Censo), un diputado de la provincia de Buenos Aires, representaba 223.215 habitantes; uno de la provincia de Córdoba, 183.826; uno de Tierra del Fuego, 25.441; uno de CABA, 115.606; uno de Santa Cruz, 54.792; uno de Formosa, 106.032. Esta situación, que se desvía del principio adoptado por la Constitución de 1853, es producto de sucesivas decisiones institucionales principalmente en cuanto a cantidades mínimas de diputados por provincia: en la reforma de 1949 se garantizó 2 diputados como mínimo independientemente de la población; en 1973 un decreto del gobierno militar elevó el mínimo a tres; finalmente en 1983 un decreto del último gobierno militar estableció el mínimo en 5 diputados.  Al mismo tiempo, a pesar de que constitucionalmente se debiera actualizar la distribución luego de cada Censo Nacional, esto nunca se ha cumplido. 

 

 

Fuente: Diego Reynoso (2012)

Entonces, la fuerte sobrerrepresentación de distritos pequeños es resultado, por un lado, del diseño constitucional y la distribución poblacional fuertemente asimétrica para el caso del Senado; y fundamentalmente de un Decreto de la última dictadura militar, que viola un principio constitucional, para la Cámara de Diputados. ¿Constitución? Quien te conoce.

Al momento de analizar cómo la distribución de los recursos fiscales, la sobrerrepresentación distrital, y el poder relativo de gobernadores y presidentes impacta en la dinámica política y las estrategias distributivas de los presidentes para generar coaliciones de apoyo nos encontramos, entonces, con diversos puntos de vista.

Desde la Ciencia Política, hay quienes sostienen que la dependencia fiscal de las provincias más chicas, que a su vez son las que más sobrerrepresentadas se encuentran en el Congreso, genera incentivos para construir coaliciones de apoyo “baratas”. El intercambio de recursos por apoyo legislativo, las vuelve útiles y también necesarias. Esta mirada es sustentada, por ejemplo, por Gibson y Calvo (2000) en su análisis sobre los patrones de construcción de coaliciones en el periodo de reformas económicas durante el gobierno de Carlos Menem.

Sin embargo, también hay que tener presente factores contextuales que pueden influir en esa estrategia. Emilia Simison (2014), para explicar las distintas estrategias de distribución de trasferencias discrecionales en dos presidencias peronistas, sostiene dos variables: la (des)nacionalización del sistema de partidos, y la (des)centralización fiscal. En la presidencia de Carlos Menem había un contexto de descentralización fiscal y nacionalización partidaria; mientras que, en las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, había una mayor centralización fiscal y desnacionalización del sistema de partidos. Sus hallazgos muestran en el primer contexto priman las estrategias que premian a los distritos por su mayor poder estructural (en especial la sobrerrepresentación legislativa); mientras que en el segundo contexto primaría la estrategia que premia a los gobernadores del mismo partido del presidente.

¿Y ahora, quien podrá ayudarnos?

Como pudimos ver, las relaciones fiscales intergubernamentales en nuestro país revisten de una gran complejidad. El problema de base está en que a pesar de que esta situación genera enormes problemas, la multiplicidad de actores de veto e intereses enfrentados ante una posible revisión del esquema hacen difícil encontrar una salida al laberinto. En las circunstancias económicas actuales, es difícil creer que existan en el corto plazo incentivos para que las provincias acuerden una nueva ley.

Sin embargo, es necesario avanzar en una reforma del esquema por múltiples razones. Entre los aspectos negativos de la situación actual podríamos enumerar, entre otros, los siguientes: una elevada falta de correspondencia fiscal; una fuerte dependencia del nivel provincial de las asignaciones presupuestarias de Nación (tanto en términos de coparticipación como trasferencias discrecionales), lo que condiciona su autonomía política; un creciente desequilibrio fiscal vertical; una distribución secundaria que no se guía por criterios objetivos y medibles; una distribución primaria que tampoco tiene en cuenta objetivamente las distintas responsabilidades de gasto público, etc.

Los coeficientes de distribución fijos, sin criterios objetivos, contribuyen a volver menos transparente al sistema; y la falta de criterios claros lleva a situaciones incluso de judicialización de los conflictos, como en el caso de la quita del 15% de coparticipación en la década de los 1990 para financiar el sistema previsional, con la aparición de las AFJP, y que no había sido restituido luego de su estatización en 2008. Declarado inconstitucional por la Corte Suprema en 2015, se llegó a un acuerdo con las provincias en 2016 para su restitución.

El desvío importante en relación a la correspondencia fiscal tiene, a su vez, consecuencias sobre la relación entre ciudadanos y gobernantes. El laberinto fiscal en el que nos encontramos hace prácticamente imposible para los primeros identificar claramente quien recauda, quien gasta, y con qué fin, lo que hace que no existan incentivos para controlar, reclamar y responsabilizar a los tomadores de decisiones por una buena gestión del gasto público acorde a la recaudación.

Cuestiones como la coparticipación de impuestos, el sistema electoral, la sobrerrepresentación distrital, y el sistema de partidos, frecuentemente suenan como algo lejano a nuestra vida diaria. Sin embargo, la forma en la que estas se articulan tienen consecuencias importantes en la dinámica política y generan las condiciones en las cuales se van a tomar las decisiones que afectan nuestra vida cotidiana. Las distorsiones del federalismo fiscal afectan la capacidad de decisión autónoma de las provincias y deteriora entonces la división vertical de poderes. La función representativa de los legisladores nacionales también se ve afectada, ya que estos deben en buena medida sus carreras políticas a los gobernadores, que a su vez dependen de los recursos del PEN. Este circulo vicioso no genera incentivos para establecer organismos de control efectivos sobre la distribución y gasto de los recursos públicos; ni a negociar políticas públicas con una mirada de largo plazo y a escala nacional. Podríamos preguntarnos si la volatilidad de las políticas públicas no guarda relación con este estructura de incentivos.

En esta película, y en un camino que busque encontrar una solución a las distorsiones actuales, es importante no perder de vista el nudo del problema: la enorme asimetría en el desarrollo productivo entre las distintas regiones algo que, claro está, no se solucionará simplemente modificando los coeficientes de reparto. Además, también tenemos el problema del gigantesco desequilibrio poblacional. En Buenos Aires habita el 40% de la población (sumado a que en un conurbano cada vez más heterogéneo, que representa el 1% del territorio, viven 2/3 de los bonaerenses), mientras que el 60% se distribuye asimétricamente en el resto de las 23 jurisdicciones. Como señala el politólogo Andrés Malamud, esto genera problemas de ineficiencia y opacidad para los bonaerenses e inestabilidad política para los argentinos. Mientras que la subrepresentación la vuelve menos necesaria al momento de armar coaliciones legislativas, su peso demográfico la vuelve clave para controlar el clima político, porque cuando el gigante se levanta, los presidentes caen.

El desafío está, entonces, en romper la estructura de incentivos que perpetúa un statu quo que se ha mostrado ineficiente para enfrentar los problemas actuales y futuros.

 

*El autor es estudiante de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires (UBA).