Dossier Reforma de la Justicia | Opinión | Por Bautista Cañón* |

 

Como es de público conocimiento, durante el último tiempo diversos tribunales de la Nación colaboraron, mediante acordadas, con el análisis de la estructura y organización de sus respectivos fueros, a los efectos de contribuir con la inminente Reforma Judicial. Las acordadas son actos administrativos que los tribunales dictan por fines diversos pero que no constituyen sentencias sobre casos concretos que llegan a su conocimiento por planteo de las partes con intereses en conflicto.

Así pues, la Cámara del Crimen expresó públicamente “su opinión respecto del proyecto de ley enviado al Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo Nacional”. Del mismo modo, la Cámara Civil y Comercial Federal manifestó que el dictado de su Acordada no tiene otro propósito que el de “aportar elementos de juicio técnicos para valorar la eficiencia de la unificación de este fuero con el Contencioso Administrativo Federal, en pos de una mejor administración de justicia”.

Ahora bien, la particularidad del caso reside en que dichas dependencias judiciales no fueron consultadas, en modo alguno, sobre la reforma propuesta. Como consecuencia de ello, en la doctrina se discutieron las facultades constitucionales de los tribunales judiciales para emitir opiniones sobre proyectos de ley sin consulta anterior.

Previo a adentrarnos en la consideración del tema, resulta esencial determinar si nos encontramos frente a aquellos supuestos excepcionales en los cuales el Poder Judicial ejerció una especie de control de constitucionalidad de algunas normas emanadas de los restantes poderes nacionales, por intermedio de una acordada.

Del análisis histórico de los precedentes jurisprudenciales se desprende que la Corte Suprema, en ocasiones especiales, declaró la inaplicabilidad de una ley o un acto fuera de los casos judiciales, despojándose enteramente de los requisitos que ha elaborado para el ejercicio del control de  constitucionalidad. Vale decir, a los efectos de preservar la independencia del Poder Judicial, la Corte prescindió de la doctrina del caso judicial, originada en los albores de la organización nacional (1), la cual impone la existencia de una controversia o conflicto entre partes legitimadas que afirmen o contradigan sus pretensiones.

Esta práctica pretoriana de nuestro Tribunal Supremo ya se avizoraba en 1903 en el caso “Delfín N. Baca” (2), en donde la Corte decidió no tomar juramento al juez en comisión, Dr. Delfín Baca, designado por el Presidente provisional de la Nación, el Dr. Uriburu, debido a que este último no había prestado el juramento prescripto por el art. 80 de la Constitución. Allí, la Corte Suprema afirmó que “corresponde a las facultades de este Supremo Tribunal así declararlo, como una atribución inherente a la naturaleza del poder que ejerce, de juzgar, en los casos ocurrentes, de la constitucionalidad y legalidad de los actos que se someten, toda vez que con ocasión de ellos ha de cumplir una función que le confiere la Constitución o la ley”.

Este análisis constitucional de la legitimidad que detentaban las autoridades del Poder Ejecutivo se efectuó nuevamente con las acordadas de 1930 (3) y 1943 (4) las cuales, con una tergiversada cita de Constantineau, Public Officers and the Facto Doctrine, instauraron la doctrina de los gobiernos de facto.

Luego, durante el transcurso del siglo veinte, la Corte Suprema consolidó la doctrina del control de constitucionalidad por acordada, dictando varios de sus más importantes pronunciamientos de carácter político-institucional fuera de los casos judiciales contenciosos.

En un caso de gran resonancia pública, la Corte Suprema pronunció, de manera formidable y categórica, una síntesis de su doctrina histórica sobre la materia. El Tribunal, a través de la Acordada 20/96 (5), declaró la inaplicabilidad del art. 1 de la ley 24.631 que derogaba la exención del impuesto a las ganancias para los magistrados y funcionarios del Poder Judicial.

La Corte entendió que se trataba de una ley “cuya constitucionalidad debe ser examinada por este Tribunal, aun sin la presencia de un caso judicial, en su condición de órgano supremo y cabeza del Poder Judicial de la Nación”.

Esta Acordada consolidaba una antigua doctrina, amalgamada al artículo 108 de la Constitución Nacional, en virtud de la cual la Corte “tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación”. En consecuencia, afirmaba que “no es necesaria la presencia de un caso en los términos requeridos por los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional”. De esta manera, la Corte consolidaba la tesis que había sido defendida por Joaquín V. González, en su imperecedero Manual de la Constitución Argentina, según la cual “en cuanto la Corte Suprema es la representación más alta de poder judicial de la Nación, tiene facultades o privilegios inherentes a todo poder público, para su existencia y conservación…” (6).

De modo que para la propia Corte Suprema es evidente que la prerrogativa de declarar la inconstitucionalidad de una norma de los poderes políticos no atañe ni a las facultades jurisdiccionales ni a las facultades de superintendencia del Tribunal. En efecto, al llevar a cabo el control de constitucionalidad por la vía de la acordada, la Corte actúa en el ejercicio de sus poderes inherentes que posee como órgano supremo y cabeza del Poder Judicial de la Nación, con el fin de resguardar la independencia de la judicatura.

Por esta razón, las Cámaras Federales están impedidas de controlar mediante acordadas la constitucionalidad de los actos de los restantes poderes, aun cuando ellos interfieran en el normal desempeño de su magistratura. Ello se debe a que el control constitucional no deriva de una mera facultad de superintendencia –art. 113-, delegada en parte a las Cámaras Federales, sino que encuentra fundamento constitucional en la condición de la Corte nacional como órgano supremo y cabeza de uno de los Departamentos del Gobierno Federal –art. 108-.

Por ende, los tribunales inferiores de la Nación, frente a la existencia de ataques externos que avasallan su independencia judicial, deberían acudir ante la Corte Suprema para que esta proteja sus garantías constitucionales. Tanto es así que en una de las célebres acordadas de 1945 (7), nuestro Máximo Tribunal intervino en el caso a raíz de la nota que presentó un juez, que vio afectada su garantía de inamovilidad en el cargo, con la finalidad de que la Corte Suprema adopte las medidas que considere necesarias. En esta Acordada, el Tribunal expresó que el decreto dictado por el Presidente de facto, E. J. Farrell, el cual disponía el traslado de jueces federales, con afectación de sus haberes, “violan la garantía de la inamovilidad de los jueces consagrada en el artículo 96 –actual art. 110- de la Constitución Nacional”. De manera similar, la Corte Suprema intervino en Fallos 237:29; 241:50; 246:237; 306:72.

 


“Las Cámaras Federales están impedidas de controlar mediante acordadas la constitucionalidad de los actos de los restantes poderes, aun cuando ellos interfieran en el normal desempeño de su magistratura”


 

Es decir, que los magistrados integrantes de la Cámara del Crimen y de la Cámara Civil y Comercial Federal estaban facultados para solicitar la protección de la Corte, ante los avances del Poder Ejecutivo en la reforma judicial. No obstante, el Alto Tribunal probablemente habría rechazado la petición, a causa de la mera condición de proyecto de ley que ostenta el acto impugnado. Así, por diversos motivos, los requerimientos de Fallos 241:50; 259:11; 306:72 fueron desestimados por el Tribunal.

Lo que les está vedado por la Constitución es declarar la inconstitucionalidad –“inaplicabilidad”, “invalidez”, “nulidad” o cualquier otro eufemismo- de un precepto normativo por vía de acordada, en virtud de la doctrina del caso judicial, cimentada sobre la base del art. 116. Esta fue la postura adoptada por dichas Cámaras Federales que, no obstante esgrimir argumentos constitucionales para oponerse a la reforma, simplemente manifiestan su opinión sobre el proyecto de ley, que de ningún modo podría dar lugar al ejercicio del control de constitucionalidad.

palacio de justicia 2

Opiniones por acordadas y diálogo entre poderes

En relación con las opiniones de los tribunales por vía de acordada, los estudios de los precedentes jurisprudenciales revelan que la Corte Suprema, en casos excepcionales, efectuó una función de asesoramiento a los restantes poderes en diversos proyectos de reforma judicial.

Como primer antecedente, se pueden citar los estudios y las preparaciones del recurso extraordinario federal de la ley 48; los cuales fueron elaborados, además de Rafael García al analizar la Judiciary Act de 1789 (8), por los ministros de la primera Corte Suprema nacional (9). En efecto, como consecuencia de los numerosos obstáculos que sufría la Corte Suprema para entrar en funciones, el entonces Presidente Mitre encomendó a los miembros del Tribunal la elaboración de trabajos para mejorar las leyes de organización del procedimiento federal. Así fue como los magistrados supremos prepararon en privado los antecedentes de la ley 48 (10).

Continuando con el análisis de las opiniones de la Corte por vía de acordada, en 1958 el Presidente de la Nación, Arturo Frondizi, se dirigió mediante oficio a la Corte Suprema a los efectos de que esta emita opinión sobre el aumento del número de ministros del Tribunal. En este oficio el Presidente manifiesta “de sumo interés conocer la opinión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, acerca de la oportunidad y conveniencia de aumentar el número de jueces que la integran, con asignación de salas de competencia determinada”.

En ese mismo año, los ministros de la Corte (11) dictaron una Acordada (12) en la cual consideraron “de toda necesidad y urgencia aumentar a nueve el número de miembros del Tribunal, en consideración al elevado monto de causas que durante los diez años últimos, sobre todo, han llegado regularmente a conocimiento de la Corte… no obstante el trabajo constante y empeñoso de jueces y secretarios…”.

A su vez, el Tribunal también señaló que esta situación crítica solo puede remediarse con una reforma sustancial en la estructura de la Corte que “al mismo tiempo que aumente el número de sus jueces y secretarios, tenga posible la división en salas a fin de dar pronto despacho a un gran número de causas (expropiaciones, cuestiones de réditos o aduanas, etcétera) que no constituyen el trabajo realmente propio de una Corte Suprema”. Por su parte, el ministro Aráoz de Lamadrid expresó en disidencia que, por el breve tiempo de funcionamiento de esta Corte en su actual composición, resultaba prematuro el pronunciamiento del Tribunal.

Paradójicamente, la elevación del número de jueces a siete en 1960 agravó las tensiones existentes con el presidente del Tribunal, Alfredo Orgaz, que culminaron con su renuncia presentada el mismo año debido a un “cansancio moral”.

En sentido contrario, el 10 de agosto de 1964, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (13), en la opinión dirigida al Senado (14), consideró que “no hay razón bastante ni urgencia para el aumento de los miembros del tribunal” y sostuvo que la división de la Corte en salas “es de constitucionalidad problemática”. Asimismo, rechazó la competencia del Poder Ejecutivo para designar con acuerdo del Senado al presidente del Tribunal Supremo. Aquí vemos cómo la Corte Suprema emitió, en el transcurso de un breve período, opiniones un tanto disímiles.

Ahora bien, las opiniones hasta aquí desarrolladas fueron emitidas por el Tribunal ante la consulta de los poderes políticos de la Nación, lo cual no sucedió en las acordadas sub examine. Incluso, la Cámara Civil y Comercial Federal manifestó explícitamente que “dados ciertos trascendidos periodísticos, en primer lugar nos vemos obligados a aclarar que ninguno de los miembros de esta Cámara fue consultado, en modo alguno, sobre la reforma propuesta”.

De modo que las opiniones de las Cámaras Federales guardan mayor semejanza con la afamada Acordada 44/89 (15) en la que la Corte Suprema intervino al tomar conocimiento, por medio de la prensa, de que el Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley para modificar la composición del Tribunal.

Para fundamentar su intromisión en la reforma judicial sin requerimiento previo, la Corte entendió que “no puede permanecer ajena a una circunstancia de tan seria repercusión sobre las instituciones republicanas, en la medida en que compromete, precisamente, el funcionamiento de la cabeza de uno de los poderes…”. En consecuencia, arguyó que resulta “un imperativo ético e institucional que esta Corte contribuya al esclarecimiento de un tema tan capital, máxime cuando su experiencia y juicio, por vincularse con puntos básicos de su organización, parece tener un valor difícilmente sustituible”.

Luego de invocar estas circunstancias que legitiman, a su juicio, la participación del Tribunal, opinó que la Corte Suprema no puede ser dividida en salas “por cuanto es imperativo constitucional que esta Corte sea ‘una’ (art. 94)”. Asimismo, señaló que el aumento del número de magistrados no solo no agiliza el proceso judicial ante la Corte, sino que, por el contrario, causaría debates interminables, multiplicación de votos dispares, inseguridad jurídica, prolongación de las situaciones litigiosas, etcétera.

Por su parte, el presidente del Tribunal, José Severo Caballero, entendió que resultaba improcedente el dictado de la acordada, por cuanto “no se ha producido consulta alguna sobre la oportunidad y conveniencia de la reforma proyectada por el Poder Ejecutivo Nacional, como ocurrió en 1958 y en 1964”.  Al siguiente día de acuerdo, con motivo de las divergencias surgidas en el seno del Tribunal por la Acordada Nº44/89, el doctor Caballero presenta su renuncia al cargo de Presidente de la Corte Suprema.

A mi modo de ver, correspondería que los restantes poderes del Estado, al momento de planificar una reforma judicial, efectúen una consulta previa a los tribunales que se verán afectados por la eventual sanción de la ley.

Sin embargo, la obligatoriedad de peticionar la opinión de la magistratura no se encuentra prevista, de manera expresa, en ninguno de los preceptos constitucionales; ni aun cuando el proyecto de ley pretenda modificar materias trascendentales para la organización institucional de la República, como la composición de los miembros de la Corte Suprema o su división en salas.

Es cierto que no solo el Poder Legislativo y Ejecutivo gozan de poderes implícitos o inherentes, sino que también los posee el Poder Judicial. De tal forma, se podría argumentar que la prerrogativa de emitir opiniones, ante la inminente modificación de la estructura, competencia o composición de un tribunal, constituye uno de los poderes implícitos de la magistratura, junto con el control de constitucionalidad, las facultades de autopreservación o, en su momento, la aplicación de facto del certiorari o del recurso per saltum. Empero, a diferencia de los supuestos señalados, la atribución de valorar la conveniencia y oportunidad de las reformas legislativas no se adecúa a los fines que inspiraron la creación de la rama judicial, conforme lo exige el principio de especialidad (16).

 


“La obligatoriedad de peticionar la opinión de la magistratura no se encuentra prevista, de manera expresa, en ninguno de los preceptos constitucionales”


 

Por lo tanto, la Constitución Nacional no habilita a los tribunales de la Nación a emitir opiniones, sin consulta previa, sobre reformas al Poder Judicial. La circunstancia de los magistrados –con independencia del fuero o instancia- opinando por vía de acordada respecto de cualquier proyecto de ley, que consideren que los perjudica, constituiría una práctica pretoriana deleznable, que implicaría una intromisión del Poder Judicial en las atribuciones conferidas por la Constitución a los demás poderes del Estado. De manera que el empleo de la herramienta de la acordada, como mecanismo de evasión de la doctrina del caso judicial, no debe instituirse en una costumbre tribunalicia.

Por último, debemos señalar que los jueces están impedidos de valorar la oportunidad, mérito o conveniencia de las leyes en una controversia judicial, sustituyendo la voluntad de las autoridades legislativas por los criterios personales de los magistrados. Tampoco es adecuado que manifiesten su opinión en los medios de comunicación, en virtud del rol trascendental que cumplen los jueces en la vida institucional del país. Por ello, resulta conveniente que la legislación nacional regule un mecanismo de consulta previa obligatoria, por el que se solicite opinión de los tribunales federales afectados por reformas que modifiquen la estructura, competencia o composición del fuero respectivo.

 

*El autor es abogado (UNLP). Ha colaborado con publicaciones de la editorial Hammurabi.

 

(1) En efecto, los redactores del art. 110 –actual art. 116- de la Constitución Nacional de 1853, basándose en el art. III de la Sección 2º de la Constitución de los Estados Unidos, dispusieron que corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación. Asimismo, la histórica ley 27 de 1862 en su art. 2 estableció que la justicia federal nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Como se puede observar, estas normas primigenias demuestran que la idea del caso judicial se encontraba muy presente al momento de diseñar la organización y estructura de la justicia federal.

(2) Esta Acordada no fue publicada oficialmente por la Corte Suprema, únicamente se encuentra archivada en la Sala de Superintendencia de dicho Tribunal. De todos modos, el texto completo puede verse en: Carlos S. Fayt, Nuevas fronteras del Derecho Constitucional. La dimensión político institucional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, La Ley, Buenos Aires, 1995, págs. 192 y ss.

(3) Fallos, 158:290

(4) Fallos, 165:5

(5) Fallos 319:24

(6) Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, Ed. Ángel Estrada y Ca., Buenos Aires, 1897, pág. 632. Este manual fue escrito para servir de texto de instrucción cívica en los establecimientos de escuela secundaria.

(7) Fallos 201:245.

(8) La Judiciary Act de 1789 de los Estados Unidos constituye el antecedente inmediato de nuestra ley 48. Esta ley judicial norteamericana surge de la transacción entre los federalistas, que buscaban fortalecer el Gobierno Central, y los republicanos, inclinados por conservar los poderes estaduales.

(9) Los doctores De las Carreras, Delgado, Del Carril, Barros Pazos y el procurador general Pico. Ver: Néstor P. Sagüés, Recurso Extraordinario, Ed. Astrea, Buenos Aires, Tomo I, Cap. IV, pág. 237 y ss.

(10) Conf. Clodomiro Zavalía, Historia de la Corte Suprema de Justicia de la República Argentina en relación con su modelo americano, Ed. Talleres Casa Jacobo Peuser, Buenos Aires, 1920, pág. 61 y 62.

(11) Los doctores Orgaz, Villegas Basavilbaso, Aráoz de Lamadrid y Oyhanarte.

(12) Fallos 241:112.

(13) Integrada por los ministros Aráoz de Lamadrid, Aberastury, Colombres, Imaz y Bidau.

(14) Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 1964-1,p. 897 y ss.

(15) Fallos 312:1513

(16) El principio de especialidad fue desarrollado originariamente en la doctrina de derecho civil francesa y, con posterioridad, fue receptado por la doctrina de derecho público. Ver: Bianchi, Alberto B., Control de Constitucionalidad, Ed. Ábaco, 2º edición, Buenos Aires, 2002, T I, pág. 197.

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