A 25 años de la reforma constitucional: novedades, aciertos y desilusiones

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Entrevista a Pedro Caminos | Por Tomás Allan |

 

En el mes de agosto se cumplieron 25 años desde la sanción de la reforma constitucional de 1994. El año anterior, el presidente de aquel entonces, Carlos Menem, miembro del Partido Justicialista, y el líder de la Unión Cívica Radical, Raúl Alfonsín, firmaron el Pacto de Olivos que dio lugar a la reforma de la ley suprema de nuestro país.

Veinticinco años más tarde puede apreciarse más claramente el impacto de sus modificaciones (y, por qué no, de sus continuidades). Hablamos con Pedro Caminos, abogado, profesor de Derecho Constitucional y miembro del Instituto Laico de Estudios Contemporáneos para hacer un balance de aquellos sucesos: novedades, aciertos y desilusiones.

¿Cuáles fueron las grandes novedades de la reforma de 1994?

Creo que la reforma planteó tres grandes clases de novedades: primero, en cuanto a la supremacía de la Constitución y la jerarquía normativa; segundo, en cuanto al diseño institucional; y por último, en cuanto a los derechos y garantías.

En cuanto al primer punto, me refiero a la jerarquización constitucional de ciertos instrumentos internacionales de derechos humanos, junto con la posibilidad de darle similar jerarquía a otros por un procedimiento distinto al previsto en el art. 30 Constitución Nacional (CN). También se debe mencionar la jerarquía supralegal que se asignó a los tratados internacionales en general y a las normas que dicten los organismos creados por tratados de integración regional.

En cuanto al diseño institucional, me refiero a la creación o inclusión en el texto de la CN de órganos no incluidos anteriormente (Defensor del Pueblo; Auditoría General de la Nación; Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento; Ministerio Público; Jefe de Gabinete) junto con algunas reformas concebidas para darle más cuerpo al federalismo (ley de coparticipación federal; reconocimiento expreso de competencias concurrentes en materias impositivas, ambientales y de pueblos originarios; que el Senado sea cámara de origen exclusiva en materias vinculadas al federalismo; la regulación sobre dominio y jurisdicción de los recursos naturales; el poder de policía provincial y municipal sobre establecimientos de utilidad nacional; la autonomía municipal y de la Ciudad de Buenos Aires). Y, finalmente, la regulación de ciertas cuestiones pensadas para atenuar el presidencialismo (elección directa del presidente con segunda vuelta; mecanismos de designación de jueces federales, Decretos de Necesidad y Urgencia y delegación legislativa) junto con un intento de institucionalizar a la oposición (constitucionalización de los partidos políticos con financiamiento público; elección directa de los senadores con representación de la minoría; conducción de la AGN y mayorías especiales para modificar la legislación electoral y de partidos políticos y para dar el acuerdo en el Senado a los jueces de la Corte).

Y el último punto refiere a la inclusión en el texto de la Constitución de nuevos derechos y garantías, junto con la ampliación del catálogo de derechos constitucionales en función de la jerarquía constitucional asignada en el art. 75.22 CN.

El art. 2, que establece que el Gobierno federal sostiene el culto católico, se mantuvo incólume. ¿Cómo se compatibiliza eso con los arts. 14 y 16 que establecen la libertad de cultos y la igualdad ante la ley? ¿Hay una tensión allí?

Efectivamente, el artículo 2° CN es incompatible con los valores subyacentes a la libertad de cultos, la libertad de prensa y la definición de ciertas acciones privadas como exentas de la autoridad de los magistrados.

Su inclusión en el texto constitucional obedeció al hecho histórico de que el Gobierno nacional, en tanto que continuador jurídico de la monarquía española, retuvo el patronato sobre la iglesia católica, así como también en una razón prudencial inspirada en el hecho de que, aunque la Constitución de 1826 había declarado al catolicismo como religión oficial, su impronta liberal sirvió como argumento usado por sus opositores para denunciarla como “anticatólica”. Alberdi explicaba entonces al art. 2° como una concesión a la circunstancia de que la enorme mayoría de la población en 1853 era católica. 

Por esa razón, ya en las sesiones del Congreso de 1853 se afirmó que el art. 2° se limitaba al sostenimiento económico (y no doctrinario o de otra naturaleza) de la Iglesia Católica. La Corte Suprema siempre utilizó ese criterio restrictivo. De manera tal que podemos afirmar que el principio de nuestro sistema constitucional es la neutralidad del Estado en materia religiosa, y que ese principio tiene una excepción: el sostenimiento económico del culto católicto por parte del gobierno federal.

menem y alfonsin

 

¿Qué concepción de igualdad consagra la reforma del texto constitucional y la incorporación de los tratados de derechos humanos? ¿Hay una “revisión” respecto del texto de 1853 o la mantiene sin modificaciones?

Desde lo literal, el texto original de la Constitución consagraba la igualdad ante la ley y las cargas públicas (art. 16). La reforma de 1994 incluyó también la igualdad de oportunidades (art. 75. inc. 23).

Existen diversos modos de explicar las diferencias entre ambos. Quizás, la explicación más básica señale que la igualdad ante la ley sea formal, en un doble sentido: en primer lugar, si la ley regula cierta acción imponiendo una consecuencia para una clase de personas, entonces es inconstitucional que, en el momento de la aplicación, se excluya a los miembros de esa clase de la consecuencia prevista; en segundo lugar, si la ley distingue entre dos clases de personas para imponer dos consecuencias distintas a una misma acción, tal distinción es válida salvo que sea arbitraria, o se base en la hostilidad a uno de los grupos, o estemos frente a alguna categoría sospechosa.

De ese modo, la igualdad ante la ley no exige resultados. Solo prescribe la forma en que el Estado debe tratar a las personas al regular el ejercicio de sus derechos o la forma en que la ley debe ser aplicada. La igualdad de oportunidades, en cambio, establece una directiva para las políticas públicas (el estado debe “adoptar medidas de acción positiva”) que muchas veces pueden exigir un tratamiento diferenciado que beneficie a quienes estén en una peor situación por su vulnerabilidad.

Así presentados, ambos criterios de igualdad parecen tener cierta analogía con los dos principios de justicia de Rawls. El primero es el de la igual libertad: a cada individuo se le debe reconocer tanta libertad como sea compatible con la igual libertad de los demás. El segundo es el principio de la diferencia: en la medida en que se haya asegurado la igual libertad, el Estado puede adoptar medidas diferenciadas para distintos grupos que resultan justificadas si ellas mejoran la situación de quienes están peor.

La igualdad de oportunidades debería concretarse en medidas que aseguren que cada persona pueda diseñar y ejecutar por sí misma su plan de vida. De ese modo, la igualdad de oportunidades configura un presupuesto para el ejercicio de la autonomía personal, que cada individuo debe gozar en igual medida que los demás. De acuerdo con el contexto socioeconómico y los niveles de desigualdad, variará la necesidad de adoptar políticas especiales y, por supuesto, su contenido.

 


“El principio de nuestro sistema constitucional es la neutralidad del Estado en materia religiosa”


 

Si tuviéramos que hacer un meme de expectativa/realidad sobre la figura del Jefe de Gabinete, ¿cómo deberíamos graficarlo?

No soy un gran diseñador de memes, pero en el cuadro de Expectativa pondría la imagen de alguno de los enanos de Blancanieves, y en Realidad, a uno de los pitufos, indicando así que la expectativa que surge del art. 100 ya es reducida, pero que la realidad ni siquiera llega a la altura de esa expectativa.

La Constitución le encarga percibir las rentas de la Nación y preparar la ley de presupuesto. Son competencias que tienen una correlación directa con el poder de imposición y la sanción de la ley de presupuesto que tiene el Congreso. Estas cuestiones, que grosso modo llamaré “financieras”, son el núcleo del buen funcionamiento del Estado: cómo se recauda y cómo se gasta. Dado que el Congreso cuenta con facultades para remover al Jefe de Gabinete (pero no para designarlo, y esto quizás sea el gran problema) entonces uno podría pensar que si el Congreso está en desacuerdo con el desempeño en materia financiera, en el sentido indicado, podría tratar de remover al Jefe de Gabinete. A la inversa, un Presidente que no tenga una mayoría clara en el Congreso, podría tratar de alcanzar un acuerdo, designando a un Jefe de Gabinete que implemente la política financiera, en el sentido indicado, que opere como un “garante” de ese acuerdo.

En los hechos, este posible juego institucional nunca se dio: ni el Congreso ejerció su poder de remoción ni el Presidente trató de usar la figura del Jefe de Gabinete para formalizar un acuerdo con el Congreso (salvo algún rumor en el 2001, es una posibilidad que no se suele tener en cuenta).

En la reforma se incluyeron dos mecanismos de democracia semi-directa (la consulta popular y la iniciativa popular) que sin embargo no fueron utilizados al día de hoy. ¿Tiene que ver con una cuestión de cultura política o de diseño institucional?

Creo que el diseño institucional puede explicar en parte el poco uso de la iniciativa popular. Y, en parte, también puede explicarlo para el de la consulta popular vinculante: si convocar a esa consulta requiere de una mayoría legislativa análoga a la de una ley, entonces parece más sensato construir una mayoría en el Congreso para directamente sancionar una ley, en lugar de hacerlo para convocar a una consulta popular.

Sin embargo, la inexistencia de una práctica previa, sumada al hecho de que este tipo de mecanismos, en particular la consulta popular, suelen despertar cierta resistencia, en la medida en que algunos actores cuestionan posibles usos demagógicos o populistas, configuran otros factores que explican la poca utilización de estos instrumentos.

 


“El gran fracaso de la reforma es el que se refiere a la atenuación del presidencialismo”


 

¿La inclusión de derechos relativos a la cuestión ambiental produjo una protección más efectiva o la práctica se mantiene mas o menos reticente a su aplicabilidad?

Honestamente no tengo elementos para decirte si las políticas ambientales en la Argentina son adecuadas o no. Sin embargo, sí considero que la inclusión del art. 41 en el texto constitucional facilita los reclamos judiciales en la materia y le da también a los jueces una herramienta adicional a la hora de resolver casos. Adicionalmente, también cumple una función simbólica que respalda reclamos sociales en materia ambiental y, sorprendentemente, también le permite a la administración fundamentar ciertas decisiones con mayor facilidad (por ejemplo, reducir el uso de papel).

Por último, ¿cuáles dirías que son los grandes fracasos de la reforma? ¿Y los grandes aciertos?

El gran fracaso de la reforma es el que se refiere a la atenuación del presidencialismo. El único punto en el que se produjo una atenuación del poder presidencial es el que se refiere a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. En cuanto al éxito, hay dos ámbitos en los que la reforma tuvo consecuencias interesantes, aunque no estoy del todo seguro hasta qué punto ellas fueron buscadas por los convencionales. La primera tiene que ver con el proceso de internacionalización del derecho constitucional. La segunda con el desarrollo de los procesos colectivos. A mi juicio, estos temas formarán parte del núcleo del derecho constitucional del siglo veintiuno.

 

*El entrevistado es abogado, profesor de Derecho Constitucional y miembro del Instituto Laico de Estudios Contemporáneos.

 

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