El financiamiento de los partidos y una reforma polémica

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Entrevista a Joaquín Caprarulo* |

Entre subas y bajas del dólar, números preocupantes de inflación y encuestas políticas semanales que intentan predecir el futuro electoral de este año -temas que indudablemente se llevan la mayor atención-, la reforma al sistema de financiamiento de los partidos políticos logra abrirse algo de espacio en el debate público, particularmente en lo relacionado a las campañas electorales.

El martes 16 de abril de este año el proyecto de reforma a la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos (26.215) que impulsa el Gobierno obtuvo media sanción al ser aprobado en el Senado de la Nación. Entre sus puntos principales se destacan la bancarización obligatoria de los aportes y la posibilidad de que las empresas financien las campañas electorales de los partidos. Si bien el primero de estos puntos goza de un alto consenso, el último es objeto de agitadas discusiones.

Sobre esto hablamos con Joaquín Caprarulo, abogado (UBA) y coordinador del área de Fortalecimiento de las Instituciones Democráticas en la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ).

¿En qué consiste la reforma a la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos que ya comenzó a tratarse en el Congreso? 

Desde el 2018 el Poder Ejecutivo impulsa en el Congreso de la Nación una reforma de la ley 26.215 de Financiamiento de los Partidos Políticos. La última reforma hecha a esta ley, que data del 2006, fue en el 2009, cuando se incorporó la prohibición de que las personas jurídicas realicen aportes a las campañas de los partidos políticos.

La normativa vigente consagra un sistema de financiamiento mixto, es decir, tanto público como privado. Los partidos políticos reciben aportes del Estado para sus tres actividades principales: desenvolvimiento institucional; capacitación y formación política, y campañas electorales. Las personas físicas pueden aportar voluntariamente a cualquiera de estas tres actividades, pero las personas jurídicas de cualquier carácter tienen prohibido aportar a las campañas, tanto para primarias como elecciones generales.

Uno de los principales cambios que propone esta reforma es la modificación del artículo 44 bis de la ley vigente y, por consiguiente, permitir –con ciertas restricciones- que las personas jurídicas realicen aportes a las campañas electorales de los partidos políticos.

¿Implica otorgarle derechos políticos a las empresas?

La posibilidad de que las personas jurídicas realicen aportes a las campañas electorales representa el reconocimiento de un derecho político que en la Constitución Nacional sólo está reconocido a las ciudadanas y los ciudadanos. En nuestra comunidad política, los principios que rigen el proceso electoral son: la igualdad de los ciudadanos -reflejada en el principio “un ciudadano, un voto”-, la libertad de los electores y el principio de representación (el deber de los gobernantes de representar los intereses de la ciudadanía).

Las personas jurídicas son “ficciones legales” que no tienen derechos políticos propios: no votan, no pueden ser votadas y no tienen un rol asignado en el debate democrático y la deliberación pública que no sea el que las personas físicas puedan ejercer a través de ellas (como es el caso de los medios de comunicación).

Con esta reforma que se pretende, ¿se aumenta el riesgo de captura del Estado? ¿La clase política puede verse más condicionada por los aportes de las empresas?

El financiamiento empresario de las campañas electorales profundiza la desigualdad y favorece a las élites económicas, ya que debilita la representatividad y legitimidad de los órganos democráticos y genera incentivos para que los representantes políticos busquen favorecer a las empresas que financian sus campañas, por encima del bienestar general. Habilitar el aporte empresario es una de las peores reformas posibles al sistema institucional y electoral, que de ser aprobado facilitará procesos de captura del Estado por parte de empresas privadas.

Las advertencias de que este tipo de reforma aumenta los riesgos de captura del Estado son numerosas. En el informe Democracias capturadas: el gobierno de unos pocos, de la organización Oxfam, se menciona al financiamiento empresario de las campañas como uno de los principales mecanismos para que las élites económicas se adueñen de los procesos de tomas de decisiones públicas. En particular, nuestra región registra antecedentes que evidencian los efectos nocivos del financiamiento empresario, como fue el escándalo de Odebrecht que alcanzó a muchos países de América Latina.

El principal argumento que se esgrime a favor de la reforma es que se blanquea algo que ya sucede en las sombras y permite que contemos con mayor información…

Quienes impulsan este tipo de reformas sostienen eso: que transparenta algo que inevitablemente sucede. Pero esta mirada es problemática. Primero, porque el hecho de que una actividad prohibida “ocurra de todas maneras” no es argumento suficiente para su legalización. El debate debe girar en torno a sí la sociedad considera o no esta actividad como contraria a los principios constitucionales y los valores democráticos que desee preservar. Saldado este primer punto, la discusión debe centrarse en cuales son los mejores mecanismos para controlar dicha actividad y garantizar que la prohibición sea efectiva.

Sobre este segundo punto se argumenta que la prohibición del financiamiento empresario ha fracasado y que no es posible evitarlo. Los casos judiciales de “los cuadernos” y de los “aportantes truchos” demuestran justamente lo contrario. En ambos casos se trataba de complejas maniobras de encubrimiento de aportes, que sin embargo fueron descubiertas, primero por periodistas y luego investigadas en la Justicia. Ello demuestra que cuando se investiga adecuadamente es posible detectar este tipo de casos. Lo que habitualmente no sucede es que las violaciones a la ley resulten en sanciones adecuadas que efectivamente desincentiven las prácticas delictivas por parte de partidos políticos, candidatas/os y/o empresas.

Lo defensores de esta propuesta de reforma sostienen que para evitar posibles casos de captura empresaria de los partidos políticos se contempló en el texto un tope al aporte de cada persona jurídica de un 2% del total de la campaña (monto que fija la Cámara Electoral). Siguiendo el razonamiento de que no es posible controlar estos aportes, no hay motivos para suponer que los límites y nuevas prohibiciones serán respetados o que el sistema de control funcionará. A ello se suma que el tope está previsto para cada persona jurídica, pero no contempla límites al caso de grupos empresarios o “holdings”, conformados por numerosas personas jurídicas. Esta omisión normativa permitiría con facilidad a ciertas empresas aportar mucho más del tope del 2% sin violar la ley.

 


“Esta reforma genera incentivos para que los representantes políticos busquen favorecer a las empresas que financian sus campañas”


 

Otras organizaciones, como los sindicatos, ¿no podrían aportar?

La prohibición, en este proyecto, se mantiene sobre varias de las personas jurídicas que ya tenían vedado cualquier tipo de aporte en la ley anterior: empresas concesionarias o contratistas de servicios u obras públicas; personas jurídicas que exploten juegos de azar; personas jurídicas no inscriptas en el país; asociaciones sindicales, patronales y profesionales.

¿Cómo puede abordarse el análisis de la reforma desde el punto de vista de la igualdad entre los distintos partidos políticos? 

Desde la óptica de los partidos políticos, el financiamiento empresario genera un efecto de “cancha inclinada” en favor de aquellos que tienen mayor acceso al financiamiento empresario. Quienes se favorecen de esta situación son sobre todo aquellos partidos cuyas ideas son más afines a las de los sectores con poder económico. Este escenario atenta seriamente contra la igualdad en la competencia electoral, ya que desbalancea las oportunidades de las diferentes propuestas electorales de convencer a las mayorías y disputar su voto, algo elemental para nuestro sistema democrático.

Este escenario lógicamente condiciona la diversidad de ideas y la fortaleza de la deliberación pública en el contexto de la sociedad civil. Indudablemente, hacer política necesita de recursos económicos, sobre todo para la publicidad de ideas y propuestas en los períodos electorales. A ello se suma el rol de los grandes medios de comunicación, que también tienen intereses en tanto actores económicos y muchas veces representantes de intereses corporativos. Una propuesta de estas características redunda en una amplificación de ciertas ideas o debates en detrimento de otras.

¿Y desde el punto de vista de la igualdad en la sociedad civil?

La captura del Estado que produce este tipo de medidas tiene también un impacto mayúsculo para la sociedad civil, ya que altera seriamente el esquema de incentivos para la definición e implementación de las políticas públicas. Los partidos políticos que acceden al poder producto del financiamiento empresario priorizan la satisfacción de los intereses particulares de sus aportantes antes que los de la mayoría del electorado, lo que viola el principio constitucional de representación (el deber de las/os gobernantes de representar los intereses de la ciudadanía). Para graficarlo, podemos hacernos algunas de las siguientes preguntas: ¿cuánta autonomía tendría para defender al medio ambiente un gobierno financiado por empresas mineras o petroleras? ¿Cuál sería el impacto en las políticas de salud pública cuando las campañas electorales de los principales partidos se financian con aportes de la industria farmacéutica o de la medicina privada? ¿Qué rol ocupará el Estado en la defensa de los derechos de los consumidores si quienes lo conducen llegaron al poder financiados por empresas que ofrecen bienes y/o servicios?

En un contexto con cada vez menos afiliados que pagan una cuota, y campañas más caras, ¿qué instrumentos pueden encontrarse para evitar la dependencia del financiamiento que puede traducirse en favores políticos?

La solución al actual problema no puede ser la legalización de una práctica nociva para el sistema democrático y que atenta contra la independencia de quienes tienen que decidir en función del bien común. Al contrario, necesitamos una ley que mejore sustancialmente el control de los aportes de campaña, con un sistema moderno que sancione de manera rápida y eficaz a las empresas, partidos y candidatos/as que violan la norma.

La democracia es el bien más preciado que tenemos para vivir en una sociedad justa e igualitaria. Es necesario asumir que los costos de la política deben ser sostenidos por toda la sociedad o enfrentar el riesgo de que las decisiones públicas respondan a los intereses de quienes puedan comprarlas. Para ello hay que pensar mecanismos que mejoren la distribución de los recursos públicos y reduzcan los costos de las campañas.

 


“Quienes se favorecen de esta situación son sobre todo aquellos partidos cuyas ideas son más afines a las de los sectores con poder económico”


 

¿Cuáles son los principales puntos a fortalecer en lo que refiere a las campañas electorales en Argentina? ¿De qué forma?

En primer lugar, es necesario abordar algunas reformas en materia de control que están pendientes desde hace mucho tiempo. Un ejemplo es la creación de los juzgados electorales, una deuda desde la sanción de la ley 19.945 en 1972. Es necesario separarlos de la justicia federal y dotar a dichos juzgados, junto con la Cámara Nacional Electoral, de las capacidades institucionales, humanas y financieras necesarias para llevar adelante el control de los partidos políticos y su financiamiento.

Por otra parte, ciertas medidas de transparencia, como la bancarización total de los aportes que prevé esta reforma, son fundamentales. Además, los partidos deberían estar obligados a tener cuentas bancarias exclusivas para las campañas, para evitar que se confundan los aportes para actividades ordinarias y facilitar de esta manera el control de los ingresos durante el periodo electoral.

Actualmente los gastos de campaña se auditan con enormes demoras en el tiempo, y sólo con la información provista por los propios auditados. La mayoría de las veces, las cuentas de una campaña no son auditadas sino hasta varios años después, incluso luego de que ya transcurrieron nuevos procesos electorales. La reforma que se debate en este momento incorpora, acertadamente, la obligación de que ciertos organismos públicos como la UIF, la PROCELAC o la AFIP, entre otros, compartan la información que tengan de los partidos y sus campañas con la Justicia Electoral.

Por último, hay que mejorar el sistema de sanciones a los partidos políticos que incumplan con la rendición de cuentas y el cumplimiento de la ley. Estas sanciones pueden comprender multas; reducción o eliminación de aportes públicos; suspensión para próximas elecciones; pérdida del cargo electivo; y, en ciertos casos, la prisión. Pero más allá del tipo de sanción, el foco debe estar puesto en dotar a las instituciones públicas que se encargan del control del financiamiento de la política de los recursos y las capacidades suficientes para identificar, investigar y sancionar violaciones a la ley con la mayor celeridad posible.

 

* El entrevistado es abogado (UBA) y se desempeña como coordinador del área de Fortalecimiento de las Instituciones Democráticas en la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ). Además es docente e integrante de equipos de investigación en la Facultad de Derecho de la UBA. 

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