Ley de Barrios Populares: un primer paso hacia la integración socio urbana

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Entrevista a Guadalupe Granero Realini* |

En octubre de 2018, luego de meses de movilizaciones y protestas, el Congreso de la Nación convirtió en ley un proyecto para regularizar el dominio de tierras en villas y asentamientos informales. Impulsado por un grupo de organizaciones sociales, cuya actividad fue clave no solo para el tratamiento de la ley sino también para llevar a cabo el relevamiento que permitiera contar con la información necesaria sobre los más de 4.400 barrios informales de la Argentina, el proyecto fue aprobado por amplio consenso.

No obstante el avance que ello significa, también se presentan ciertas dificultades y desafíos en la etapa de aplicación de la ley. Sobre estos temas hablamos con Guadalupe Granero Realini, urbanista, investigadora del Centro de Estudios del Hábitat y la Vivienda (FADU-UBA) y coordinadora del Área Urbana del Centro de Estudios Metropolitanos (CEM).

¿Cuáles son las notas más salientes de la Ley de Barrios Populares? ¿En qué consiste?

Bueno lo que se conoce como Ley de Barrios Populares es una normativa que establece la utilidad pública y la sujeción a expropiación de todas las tierras en las que se asientan las villas y asentamientos informales de Argentina. La ley en sí lo que hace es establecer todas las competencias y las condiciones dentro de las cuales se va a dar ese proceso expropiatorio, y lo importante es que ese proceso se entiende como un primer paso para avanzar hacia la integración socio urbana. En ese sentido, la ley apunta a uno de los temas más estructurales de los procesos de re-urbanización, que es el dominio de la tierra. En este contexto, la ley permite dos cuestiones que son muy importantes para todos los habitantes de estos barrios: a partir del registro que se hace de las villas y asentamientos, los residentes tienen la posibilidad de solicitar el acceso a servicios; y por otro lado, se frenan los desalojos por un lapso de 4 años. Entonces, desde la entrada en vigencia de esta ley, hay un reconocimiento legal de la existencia de los barrios y de que los habitantes de esos barrios pueden acceder a servicios públicos y pueden estar protegidos contra los eventuales desalojos. En términos de integración socio urbana, esto apunta a resolver, por un lado, las cuestiones ligadas a la infraestructura básica, y por otro lado, a garantizar la seguridad de la tenencia.

 

¿Cómo fue el proceso social previo a su sanción? ¿Qué participación tuvieron las organizaciones sociales?

El rol de las organizaciones sociales fue clave. Por un lado porque, previo al tratamiento propio de la ley, fueron las organizaciones las que hicieron un trabajo de visibilización de la problemática durante muchos años. En ese sentido, el relevamiento de asentamientos informales que realizó Techo fue una primera iniciativa, inédita, para poder ponerle número y localización, y definir cuál es el problema. Es decir: cuántos son, quiénes son y en qué barrios están todos los habitantes de Argentina en villas y asentamientos. A partir de la creación del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP) en 2017, las organizaciones como CTEP, Barrios de Pie, la CCC y Cáritas también tuvieron un rol central en formalizar ese registro, con la participación de muchos habitantes de los barrios populares en lo que fue el relevamiento sobre el cual se basa la ley. Creo que esta ley tiene la particularidad de que nace de ese trabajo de las organizaciones sociales, y de que a la vez se apoya sobre ese conocimiento territorial y las redes que tienen las organizaciones. Digamos que es una ley que es hija de la movilización social.

 

¿La ley asigna algún rol a estas organizaciones en el desarrollo del proceso de regularización?

La ley no le asigna ningún rol a las organizaciones. En tanto es una ley que establece las condiciones para llevar adelante los procesos de expropiación, se ocupa de los roles que le tocan a la AABE (Agencia de Administración de los Bienes del Estado), al Ministerio de Desarrollo Social y a la Escribanía General de la Nación. Habla también de las competencias y las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales y municipales, pero no incorpora a las organizaciones dentro del proceso específico de la expropiación para la regularización dominial.

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¿Cuál es la importancia simbólica de esta nueva normativa?

La importancia simbólica de la ley es central porque por primera vez se reconoce que las villas y asentamientos de Argentina son territorios de derecho y sus habitantes son sujetos de derecho. Entonces, si bien la ley tiene una implicancia práctica muy concreta porque permite frenar los desalojos, es decir que va a operar directamente sobre la calidad de vida de todas las personas en los barrios populares, en otro sentido no deja de ser importante en el plano simbólico cómo reconocemos que estos territorios son también parte de las ciudades argentinas.

 

¿Podría decirse que consolida la idea del derecho a la vivienda como un derecho fundamental y exigible? (Si es que esto último no es una redundancia).

La ley no habla explícitamente del derecho a la vivienda pero, al garantizar el acceso a infraestructura básica y frenar los desalojos, toca aspectos que desde la perspectiva de derechos humanos son constitutivos del derecho a la vivienda. No son todos, no son suficientes, pero sí podríamos decir que son dos de las piezas estructurales para poder garantizarlo. Por otro lado, la ley incorpora en su primer artículo una definición de lo que es la integración socio urbana, con lo cual su alcance se inserta dentro de un marco mayor en donde se entiende la integración justamente como un complejo de acceso a servicios, vivienda digna, calidad del espacio público, conectividades, cuestiones ambientales… Entonces, la integración socio urbana no es el objeto de esta ley pero, al insertarse dentro de los procesos de integración, se está trabajando implícitamente sobre el derecho a la vivienda.

 

¿Cuáles son las limitaciones más importantes de la ley y con qué limitaciones prácticas puede encontrarse?

La ley tiene una primera limitación muy importante que es la presupuestaria. Para poder implementar los procesos de expropiación que permitan avanzar en los regímenes de integración socio urbana es necesario contar con fondos que permitan comprar los terrenos. Obviamente por la cantidad de barrios populares y por la superficie y valor de la tierra esto implica números enormes. Entonces, lo presupuestario tiene también una dimensión de sostenibilidad. Es decir, para llevar adelante estos procesos que en muchos casos pueden llevar 5, 10, 15 o 20 años, no sólo es necesario adjudicar una partida presupuestaria ahora, posterior a la aprobación de la ley, sino que eso se sostenga a lo largo del tiempo para que efectivamente los más de 4.400 barrios que ya se han relevado puedan acceder al terreno. Esa es una primera cuestión muy sensible porque va a ser imposible implementar cualquier proceso de expropiación si no se asignan partidas específicas para la ejecución de esta ley.

 

“Digamos que es una ley que es hija de la movilización social”

 

¿Y qué otras limitaciones además de la presupuestaria?

Y por otro lado hay una discusión latente en términos de cuáles podrían ser algunos de los conflictos en la implementación. Principalmente cómo el Gobierno Nacional articula con las provincias y los municipios estos procesos de integración socio urbana. Sobre todo en los procesos de expropiación y en el caso de los terrenos que son de dominio de las diferentes esferas públicas, pero también en los casos en que las provincias y los municipios ya están desarrollando procesos de integración o algunos programas de regularización de dominio. La ley establece el marco en el cual deberían darse los convenios entre nación, provincias y municipios pero la arena política tiene su propia lógica y sus propias reglas, con lo cual uno de los problemas que podría entorpecer los procesos de integración tiene que ver con la viabilidad que tengan esos convenios entre el Gobierno Nacional y los gobiernos subnacionales.

Además, hay una tercera limitación que es que la ley establece únicamente la expropiación como mecanismo para acceder a la tierra. Al no utilizar otros instrumentos, como por ejemplo la prescripción adquisitiva, inevitablemente plantea una escenario más complejo porque las expropiaciones se dan sobre las tasaciones fiscales, y en el caso de los terrenos de dominio privado por supuesto que los propietarios tienen la expectativa de que la venta de sus tierras se efectúe a valores de mercado, no a valores fiscales. Con lo cual es altamente probable que con este mecanismo algunos de los procesos terminen judicializados y eso alargue los tiempos y demore lo que vendría después de ese acceso a la tierra en los proyectos de integración socio urbana.

 

Mencionaste que la ley habla de “integración socio urbana”… ¿Creés que puede ser un punto de partida para un proceso de integración social más amplio que implique el cumplimiento de otros derechos básicos que hoy se encuentran insatisfechos en los barrios populares?

Es que sin duda la ley es un excelente punto de partida, pero no podemos cargarla con la dimensión política, social y cultural de transformación que implica que los habitantes de los barrios populares tengan los mismos derechos que cualquier ciudadano en Argentina. Creo que la ley, más allá del texto concreto, lo que puso en agenda es la problemática. Lo que también hizo en algún punto fue calibrar esas asimetrías de poder porque fueron las organizaciones sociales las que pusieron en agenda esto y son ellas las que de alguna manera permiten canalizar estas demandas masivas. Con lo cual insisto: me parece que la ley, sin duda, es un primer punto de partida muy importante porque tiene expresiones prácticas concretas en el freno a desalojos y el acceso a servicios, es decir más allá del campo simbólico tiene una aplicación concreta, pero también creo que la batalla política es mucho más compleja, mucho más larga y está estrictamente entrelazada con la capacidad de demanda social y el poder que despleguemos para que lo que el texto propone como norma tenga un correlato en las transformaciones territoriales concretas.

 

*La entrevistada es urbanista, docente investigadora del Centro de Estudios del Hábitat y la Vivienda (FADU-UBA) y coordinadora del Área Urbana del Centro de Estudios Metropolitanos (CEM). 

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